水利工程移民具有以下基本特征:一是被動性,移民范圍決定于工程建設需要,不以移民本身的意志為轉移;二是具有很強的時限性;三是大部分移民適于就近安 置,具有區域性;四是應獲得適當補償。為了做好移民安置工作,需要正確處理好以下幾個方面的關系:移民補償與移民就業保障的關系、移民安置與生態環境保護 的關系、移民遷建與經濟社會發展的關系、移民搬遷與教育發展的關系、移民與推進城鎮化的關系等。
中國政府為了支持三峽庫區移民遷建,采取開發性移民的方針,通過制訂實施規劃、財政金融支持、稅費政策優惠、促進產業結構調整、鼓勵其他地區對口支援、政府協調移民遠遷等多項措施,探索移民穩定安置并獲得發展的新途徑,取得較好效果。
移民是重要的人口地理及社會現象,隨著人類文明進步,移民的廣度和頻度不斷增強,并不斷促進人類文明的傳播及人種、民族的融合,推動社會經濟文化的快速發 展。社會移民按其遷移的起始動因可分為自愿移民和非自愿移民兩大類。工程建設占地移民,尤其是水利工程建設移民,在非自愿移民中所占比例較高,影響面廣, 往往具有很強的政府行為性,穩定安置和促進發展難度最大。本文以長江三峽水利工程建設移民為例,研討水利工程移民遷建有關政策問題。
長江三峽水利樞紐工程是中國政府于1992年決定修建的。計劃用17年時間,在長江干流地處西部山區與中東部丘陵平原地區連接段的重慶市、湖北省相鄰區 域,建設當今世界上最大的水利樞紐工程。中國政府對三峽庫區移民工程采取“開發性移民”的戰略方針,經過近10年的實踐,已經取得了初步成果,使處于三峽 庫區的百余萬民眾,經濟收入和生活質量不斷提高,區域經濟與各項社會事業得到較常規更為迅速的發展。
水利工程與移民問題的基本特征
水利工程建設一般修建于山區,在其形成水庫所淹沒區域范圍內的居民,都需要遷移,易地安置。三峽水利工程的庫區范圍影響長江干流近600公里及相應支流區 域,水庫面積1084平方公里,其中淹沒陸域面積632平方公里,涉及湖北省、重慶市共20個縣(區),全部或部分淹沒縣級以上城鎮(城市、縣城)13 座,集鎮116座。興建三峽水庫的受淹人口之多、淹沒損失之大,相應移民遷建安置任務之重在世界各國中首屈一指。這些工程性移民,表現以下基本特征。
1.被動性
三峽庫區的移民,是由三峽水利工程建設所決定的,在確定該水庫蓄水高程為175米,建設時間為1993～2009年后,相應需要移民的范圍和對象就已經確 定,不以移民本身的意志為轉移;這些移民不能事先籌劃自己的遷移目標和從業去向,不能自由決定自己的去留,移民搬遷處于被動地位,表現為被動性特征。水利 工程一般規模較大,涉及面廣,常由政府組織,往往帶有很強的政府行為色彩,無法與靠市場調節的主動移民相比,該特征反映出這類移民存在著依賴性。
2.時限性
根據三峽水利工程的建設規劃和實施計劃,在1994年開工建設后,1997年第一次大江截流,2003年開始蓄水至135米水位,2006年蓄水至156 米水位,2009年全部建成,三峽水庫正常蓄水至175米水位。在以上不同時限以前,對應水位庫區范圍內的移民,必須在這一時限以前撤離原居住地,搬往新 區,具有很強的時限性特征,需要按計劃組織實施。移民遷建工程建設進度必須與水利工程建設同步或者適當提前。
3.區域性
三峽水庫蓄水涉及的20個縣(區),總面積5.8萬平方公里,人口1937萬人,其中農業人口1479萬人。這一地區同中國其他大多數山區一樣,由于交通 不便,長期處于較為封閉的自然經濟狀態,當地居民以農業生產為主,文化素質不高,經濟相對落后,部分地區靠國家財政補貼。受水庫蓄水影響,當地居民要遷出 原居住地,從文化傳統、生活習慣和社會群體關系等考慮,大部分人員適于就近安置,分布于庫區的一定范圍之內。由于淹沒區涉及人口聚集的13座城鎮、116 座集鎮,這些移民的搬遷,具有很高的密度和強度,因而,移民工程量大,難度高,情況復雜,對一定區域范圍內的經濟社會具有重大影響,要注意其區域社會、經 濟與環境背景的研究。
4.補償性
無論是國家的公共行為,還是企業行為,工程建設造成當地居民的生產、生活條件喪失和固定資產損失,需要遷移,這些移民為大局利益做出了犧牲,理應得到相應 補償,并在移民中得到發展。這種補償往往是按原值或恢復原功能給予補償,一些私有財產少、居住條件差的弱勢群體,得到的補償亦較少,要維持或超過其原有生 活水平,非常不容易,更需要政府和社會的關心與幫助。三峽庫區移民補償投資總計為400億元(1993年5月不變價),包括農村移民安置、城集鎮遷建、工 礦企業復建、專業項目復改建、環境保護等分項補償內容。三峽庫區移民實行開發性移民的方針,國家對移民除按“原標準、原規模、恢復原功能”的原則補償受淹 受損設施和生產生活資料外,還采取多種措施,保證移民的穩定安置與發展。
需要正確處理的若干重大關系
興修水利工程,根本目標是為了促進社會進步,發展經濟。三峽水利工程建設,對于我國長江中下游地區的社會穩定與經濟發展具有重要意義。而對于三峽庫區的移 民,他們為了支持工程建設,部分或全部喪失已有的生產、生活條件和交通通訊等基礎設施,家園需搬遷到異地重新建設。在這類特殊的家園重建工程中,具有很強 的政策性、經濟性、社會性和群眾性,要著力處理好若干重大關系。
1.移民補償與就業保障
三峽庫區移民工程建設的首要任務是保障移民群體的勞動就業,維持和發展生產。在移民遷建過程中,需要在詳細調查、測算、合理確定補償標準和規模的基礎上, 根據社會進步和經濟發展,統籌規劃,穩步實施,并根據實際情況的變化不斷調整,以維護和保障移民工程建設的順利進行。長江三峽庫區移民的淹沒實物指標,經 過有關專業部門全面系統的調查、核實,以1993年初為基數,淹沒線下居住人口84.75萬人,淹沒涉及129個城集鎮(其中縣級以上城鎮13座)及各類 專業設施;淹沒耕園林地共3.1萬公頃。據此,規劃用17年時間,實際遷移安置人口約113萬人,需要全部或部分遷建縣級以上城鎮12座,規劃遷建集鎮 114座。規劃采取就地安置與異地安置、集中安置與分散安置、政府安置與移民自找門路安置相結合的方式,以多種途徑安置移民;實行國家扶持、各方支援與自 力更生相結合,前期補償、補助與后期生產扶持相結合的方針,以保障移民的安置穩定與發展。
2.移民安置與生態環境保護
三峽庫區地處峽谷地帶,山丘地居多,土地利用容量有限。據統計,庫區人均土地資源不足全國平均水平的三分之一,耕地人均水平更低,可供開發利用的后備耕地 資源有限;有一半以上土地存在不同程度的水土流失。城鎮建設用地條件不佳,穩定性差,滑坡、崩塌等地質災害嚴重,特別是奉節、巫山、巴東新縣城等地區地基 巖層破碎,承載力弱,邊坡陡峻,城鎮建筑及基礎、交通設施等建設困難,本身自然環境較差,生態環境較為脆弱。原有各類工礦企業生產工藝普遍落后,城鎮、農 村的生活污水多數未經處理,就地排放,環境污染較嚴重。在移民遷建安置過程中,必須妥善處理好與生態環境保護的關系。在移民遷建新區,應當建設符合時代要 求的、具有環境保護設施、衛生的、生態的新型城集鎮;新復建的工礦企業,既要生產有市場需求的產品,同時必須達到相應環境保護要求;在農村,土地開發利用 要與生態環境保護結合,發展生態農業,嚴禁毀林墾荒,陡坡種植。這些要求是實行可持續發展戰略的客觀要求,也為移民安置提出了更高、更新的要求。
3.移民遷建與經濟社會發展
中國自1978年實施以經濟建設為中心,堅持改革開放的政策以來,社會經濟一直保持快速發展的勢頭。三峽庫區地處內地,在三峽工程建設和實施西部大開發戰 略的新的歷史機遇條件下,當地政府和移民群眾都希望求得較其他地區有更快的發展。“在移民中發展,在發展中移民”不僅是三峽庫區理想的發展模式,也是實際 行動。為此,在三峽庫區移民遷建安置過程中,必須妥善處理好移民遷建與發展的關系,城鎮基礎設施建設、居民住房復建要考慮發展的需要;工礦企業在復建時, 必須以市場為導向,以經濟效益為目標,以環境保護為條件,結合本單位實際情況,通過技術嫁接、改組改造、結構調整、兼并重組、關閉破產等多種形式,逐步建 設三峽庫區適應社會主義市場經濟體制要求的新型工業體系;農業發展必須在有限的土地上,發揮優勢和特色,建設優質、高效、生態型農業。
4.移民與教育
三峽工程建設移民,要求在短期內使113萬人遷離故土,改變祖祖輩輩的傳統生活方式,在新的環境中生存、發展,加強教育至關重要,包括移民的思想觀念、道 德修養、法制教育、文化科技、職業培訓等多個方面。在思想道德方面,通過教育和學習,讓移民自覺地理解和認識大局,服從國家利益,舍小家,顧大家,提高遷 移重建家園的自覺性和主動性;在法制觀念方面,通過宣傳教育,讓移民更好地理解政府的方針政策,增強法制意識,遵紀守法,在依法移民的同時,維護移民自身 的合法權益;在文化知識與工作技能方面,通過普及教育、學習和培訓,讓移民更多地掌握文化科技知識,較快地學會和掌握新的工作技能和生活手段,適應新的變 化,提高自立、自強的能力。
5.移民與城鎮化
工業化、城鎮化是社會進步的必然趨勢。三峽移民工程建設為加速本地區的經濟社會發展提供了難得的歷史機遇。在移民遷建過程中,通過科學規劃、政策引導和市 場調節,城鎮化的發展快速提高。據調查,在農村,三峽移民戶的人均收入水平較非移民戶高出一倍以上,成為相對較為富裕的群體;在移民群體中,有進城務工、 經商的主觀愿望,在三峽庫區又存在農業安置容量有限的客觀背景條件下,積極引導移民自謀出路,進入城鎮經商辦企業,從事非農業的生產經營活動,對于調整地 區產業結構,優化勞動力配置,加快城鎮化進程,促進庫區的經濟繁榮和社會穩定具有重要意義。
政府的扶持與政策支持
三峽水利樞紐工程建設是一項功在當代、造福子孫的千秋偉業,是中國政府為了保障長江中下游地區的長治久安,促進社會穩定和經濟繁榮的重大決策,得到了全國 人民的衷心擁護。三峽庫區人民從國家大局出發,做出了巨大的犧牲,他們的生產生活條件的恢復與發展,理應得到政府的扶持和全國人民的支援。為此,中國政府 實行開發性移民的方針,要求移民群體“搬得出、穩得住,逐步能致富”。中央及地方各級政府通過資金補償、政策支持、產業扶持、對口支援等多種方式,使三峽 庫區移民在遷建過程中,得到了較常規更為快速的發展,探索了一條工程建設移民發展的新路子。
1.制訂實施規劃
為了做好三峽移民工程建設工作,國務院于1993年發布了《長江三峽工程建設移民條例》,明確規定:三峽工程建設移民安置,應當編制移民安置規劃;經批準 的移民安置規劃應當嚴格執行,不得隨意調整或者修改。移民安置規劃編制工作歷時7年,于1998年全面完成并發布實施,包括《長江三峽工程水庫淹沒處理及 移民安置規劃大綱》及相應規劃報告,湖北省、重慶市的規劃總報告和移民遷建進度及分年投資計劃專題報告,按縣(區)的20個分縣規劃報告。在分縣規劃報告 中,按類別一般包括規劃總報告、淹沒實物指標調查報告、農村移民安置規劃報告、城鎮遷建修建性詳細規劃報告、集鎮遷建規劃報告、縣城集鎮遷建新址地質詳勘 報告、工礦企業遷建及補償投資核算報告、專業項目遷建規劃報告、補償投資概算報告、移民安置區環境保護規劃報告等。以上規劃作為實施移民安置工程建設的重 要依據,為三峽移民工程的有序建設提供了基本保障。
2.財政金融支持
三峽移民遷建工程建設共計需要投資400億元人民幣(1993年5月不變價)。以中國三峽工程建設總公司為法人作為投資和經營管理主體,負責資金的借貸、 安排使用。為了保證按規劃進度實施工程建設,中國政府從多渠道籌集資金,以滿足需要,包括每年從國家財政安排部分資金,建立三峽電力發展基金,籌集部分資 金,通過發行特種債券,籌措部分資金。在中央政府的大力支持下,基本保證了三峽移民工程建設的投資需要。為了加強三峽庫區的地質災害防治、生態環境保護和 污染治理工作,中央政府還安排了專項資金,支持建設,成效顯著。在推進企業結構調整方面,中國人民銀行從1997年至2001年,連續5年每年安排專項用 于重慶市三峽庫區企業技術改造和流動資金貸款15億元;對國有工礦企業實施關閉破產后職工安置的資金缺口,由中央財政、地方財政、移民資金分攤解決。在支 持農村移民安置方面,國家設立了三峽水利專項資金,用于發展高效生態農業所必需的水利基礎設施項目建設。
3.稅費政策優惠
為了支持三峽移民工程建設,促進企業結構調整和產業的優化,國家制定了一系列優惠政策,鼓勵和扶持當地的經濟發展與勞動就業。三峽庫區農村移民建房占用耕 地,免征耕地占用稅;三峽工程壩區和淹沒區建設占用耕地,按照應納稅額的40%征收耕地占用稅;國家對專門為安置農村移民開發的土地和新辦的企業,依法減 免農業稅、農業特產稅、企業所得稅。為了加快企業結構調整,促進組合搬遷和企業關停政策的實施,外地區企業兼并虧損的三峽庫區國有、集體企業,在落實還款 計劃的前提下,以搬遷企業1998年底貸款余額為限,經債權銀行同意,免除以前的全部利息,并在其后3～5年的還款期內繼續免收利息。國家從三峽電站的電 價收入中提取一定資金建立專項基金,用于三峽移民的后期扶持;三峽電站投產后繳納的稅款依法留給地方的部分,用于支持三峽庫區建設和生態環境保護。國家在 三峽庫區和三峽工程受益地區安排的建設項目,要求優先吸收符合條件的移民就業。
4.促進產業結構調整
三峽庫區淹沒工礦企業1599家,屬于大中型企業僅有32家,并且99%的企業為國有和集體所有。在國內宏觀經濟形勢從買方市場向賣方市場過渡,整體工業 生產能力過剩的新背景下,這些企業的大多數規模小、效益差、污染較嚴重,產品銷路不好,資不抵債。對于這部分企業,要在政府的引導下,有步驟地實施破產或 關閉解體,并妥善安置下崗職工,實行最低生活保障制度,創造條件促進其再就業;而對那些效益較好、規模較大、產品有特色、有市場的企業結合產業結構調整和 對口支援建設,走技術改造和組合搬遷的道路,從而使三峽庫區在移民企業搬遷建設過程中,實現產品結構、產業結構、企業所有制結構和組織結構的全面調整,努 力創建經濟結構互補、協調性好、資源利用充分、市場競爭力強的工業經濟健康發展新格局。
5.對口支援建設
“對口支援”是中國社會主義制度優越性的重要體現,在中央政府的倡導下,按照“優勢互補、互惠互利、長期合作、共同發展”的總原則,全國各地,特別是東部 沿海地區和大中城市到三峽庫區開展了廣泛的技術經濟合作,將三峽庫區資源豐富、勞動力充裕等優勢與東部沿海地區的區位、資金、技術、人才、信息及名優品牌 等優勢有機結合,使得三峽庫區在順利完成移民安置任務的同時,帶動庫區經濟的持續、穩定、協調發展。至今,全國22個省(市、自治區)、10個計劃單列市 及國內外部分名優企業,為三峽庫區的經濟和社會發展給予了極大的支持和援助,使不少移民遷建企業獲得了新的發展,促進了產業結構調整和優化、升級,加快了 基礎設施建設,推進了科技、教育、衛生和各項社會事業的發展。據統計,已經實施經濟合作類對口支援項目2600余個,為三峽庫區引入資金超過110億元。 大批國內外知名企業落戶三峽,既有力地支援了三峽移民工程建設,也為企業開辟了新市場,釋放了名牌效應。
6.政府協調移民遠遷
在移民安置中,農村移民安置最為復雜,難度最大。三峽庫區的農村移民占總數的40%以上,為有效保護生態環境,僅靠三峽庫區有限的耕地資源,全部實現就地 后靠安置顯然難以做到。為此,中國政府對三峽庫區農村移民采取了形式多樣的安置方式,如繼續以種植業為主的就地后靠安置、政府組織外遷或投親靠友自主外 遷、自謀職業、從事第二或第三產業安置、社會福利安置等,政府積極引導和鼓勵移民遠遷到三峽庫區以外的適宜地區安置。已經在三峽庫區以外安置移民14.1 萬人,其中由政府組織到四川、山東、江蘇、浙江、廣東、福建、上海、安徽、湖南、安徽、湖北等11省市安置三峽重慶庫區移民7萬人。三峽庫區外遷移民安置 得到接收地各級政府的高度重視和當地人民群眾的理解與支持。他們從本地區的實際出發,為三峽移民安置提供了有利的生產生活條件,大部分外遷移民已經遷移安 置地區,在新的環境中安居并開始了正常的生產活動。